Die Einzelbieterquote in der oeffentlichen Auftragsvergabe der EU erreichte 2022 den hoechsten Stand seit einem Jahrzehnt. In einigen Mitgliedstaaten erhaelt mehr als ein Drittel der Ausschreibungen genau ein Angebot.
Lettlands Zahlen erzaehlen dieselbe Geschichte: Von ueber 182.000 aktiven Unternehmen gewannen 2024 nur 4.321 Firmen Vergabeauftraege. Das sind 2,4 % der Unternehmensbevoelkerung, die sich an einem System beteiligen, das 13 % des BIP ausgibt.
Etwas ist strukturell kaputt, wenn ein Markt von 5,45 Milliarden EUR nur 2,4 % der teilnahmeberechtigten Akteure anziehen kann.
Das Spezifikationsproblem
Beginnen wir mit den Ausschreibungen selbst.
Eine schlecht geschriebene Spezifikation ist der wirksamste Weg, Wettbewerb zu toeten. Nicht absichtlich (meistens), sondern durch eine Kombination aus Mehrdeutigkeit, Ueberregulierung und unnoeaetiger Komplexitaet.
Wir sehen das regelmaessig bei der Analyse von Vergabedokumenten. Die Ausschreibung verlangt "eine umfassende Loesung, die alle Anforderungen gemaess Anlage 4, Anlage 7 und dem Dokument Technische Spezifikation erfuellt, unter Beruecksichtigung der in Abschnitt 2.3 dargelegten Grundsaetze." Der Bieter oeffnet Anlage 4, die auf Anlage 9 verweist, die einem Detail in der Technischen Spezifikation widerspricht, die wiederum einen ihrer eigenen Schluesselbegriffe nicht definiert.
Erfahrene Bieter arbeiten sich da durch. Sie kennen das Vergabewesen, sie wissen, wie man zwischen den Zeilen liest, und sie haben Angebotsteams, die das schon erlebt haben. Erstbieter geben auf. Die Huerde ist nicht die Arbeit -- es ist die Undurchsichtigkeit.
Studien zeigen durchgaengig, dass Anbieter Schwierigkeiten berichten, zu verstehen, was tatsaechlich gefragt wird. Informationen, die in Ausschreibungen "vergraben" sind. Anforderungen, die ueber mehrere Dokumente verstreut sind, ohne klare Querverweise. Eignungskriterien, die wie fuer etablierte Anbieter geschrieben wirken.
Das Ergebnis: weniger Bieter, weniger Wettbewerb, schlechtere Ergebnisse. Die Vergabestelle erhaelt weniger Optionen, die Oeffentlichkeit weniger Mehrwert, und der Markt konsolidiert sich um eine Handvoll Firmen, die gelernt haben, sich durch das Labyrinth zu navigieren.
Die grenzueberschreitende Luecke
Der EU-Binnenmarkt sollte grenzueberschreitende Vergabe nahtlos machen. Die Realitaet: Die grenzueberschreitenden Zuschlagsquoten liegen unter 5 %. Etwa drei Viertel der Vergabeauftraege gehen an Firmen im Umkreis von 500 km um die Vergabestelle. Nur 7 % der EU-Vergabestellen erhielten zwischen 2016 und 2019 auslaendische Angebote.
Fuer das Baltikum ist das besonders relevant. Lettland, Litauen und Estland sind kleine Maerkte. Begrenzter lokaler Wettbewerb bedeutet, dass grenzueberschreitende Beteiligung theoretisch eine natuerliche Loesung sein sollte. Eine litauische IT-Firma sollte sich ohne Reibung an einer lettischen Regierungsausschreibung beteiligen koennen.
In der Praxis sind die Huorden real. Sprache. Nationale Verwaltungsanforderungen. Unterschiedliche Vergabeplattformen und -verfahren. Die Wahrnehmung (manchmal berechtigt), dass lokale Firmen bei der Bewertung einen Vorteil haben.
eForms und digitale Vergabeplattformen beseitigen langsam technische Barrieren. Aber der technische Zugang ist nicht das Hauptproblem. Das Hauptproblem ist, dass die Bewerbung um eine auslaendische Regierungsausschreibung teuer, riskant und oft den Aufwand nicht wert ist, wenn die Ausschreibung ohnehin nur einen einzigen lokalen Bieter anzieht.
Die Kosten der Angebotserstellung
Das ist der Teil, den Vergabeteams selten von der anderen Seite sehen: Was es kostet, ein Angebot vorzubereiten.
Eine ernsthafte Antwort auf eine komplexe oeffentliche Ausschreibung dauert Wochen. Das technische Team zusammenstellen, die Methodik schreiben, die Arbeit bepreisen, Referenzen sammeln, Konformitaetsdokumentation erstellen, interne Freigaben einholen. Fuer ein mittelstaendisches Unternehmen kann eine Angebotsantwort 15.000-40.000 EUR an Zeit und Ressourcen kosten.
Wenn Unternehmen ihre Gewinnquoten und den erwarteten Wert des Auftrags betrachten, machen sie eine rationale Kalkulation. Wenn die Gewinnchance 1 zu 5 bei einem 200.000-EUR-Auftrag betraegt und die Angebotserstellung 25.000 EUR kostet, ist der erwartete Ertrag: (1/5 * 200.000) - 25.000 = 15.000 EUR. Marginal.
Nun beruecksichtigen Sie, dass 73 % der lettischen Auftraege an den billigsten Bieter gehen. Wenn Sie ein qualitaetsorientiertes Unternehmen mit hoeheren Kosten sind, die besseren Service widerspiegeln, sinken Ihre Chancen weiter. Die Kalkulation wird negativ. Sie hoeren auf zu bieten.
Multiplizieren Sie das ueber den gesamten Markt, und Sie erhalten, was wir sehen: einen schrumpfenden Pool von Bietern, dominiert von Firmen, die fuer das Gewinnen auf Preis optimiert haben statt auf Qualitaet.
Wie gute Spezifikationen aussehen
Wir haben genug Vergabedokumente analysiert, um Meinungen zu haben, was eine Ausschreibung, die Wettbewerb anzieht, von einer unterscheidet, die das nicht tut.
Gute Spezifikationen beschreiben Ergebnisse, nicht Methoden. "Das System muss 10.000 Transaktionen pro Tag mit 99,9 % Verfuegbarkeit verarbeiten" ist besser als "Das System muss eine Oracle-Datenbank auf Red Hat Linux mit mindestens 32 GB RAM verwenden." Das erste laedt zu kreativen Loesungen ein. Das zweite laedt genau einen Anbieter ein.
Gute Spezifikationen sind in sich geschlossen. Alles, was ein Bieter braucht, um die Anforderungen zu verstehen, befindet sich in einer logischen Dokumentenstruktur. Keine Schnitzeljagd durch 12 Anlagen.
Gute Spezifikationen trennen Pflichtanforderungen klar von bewerteten Kriterien. "Muss ISO 27001 haben" (bestanden/nicht bestanden) ist etwas anderes als "Beschreiben Sie Ihren Ansatz zur Informationssicherheit" (bewertet). Die Vermischung beider verwirrt Bieter und Pruefer gleichermassen.
Gute Spezifikationen erkennen Zielkonflikte an. Wenn Anforderungen kollidieren -- maximale Funktionalitaet bei minimalen Kosten mit kuerzester Zeitlinie -- erkennen ehrliche Spezifikationen die Spannung an, anstatt so zu tun, als waere alles gleich wichtig.
Wie KI auf beiden Seiten hilft
Fuer Vergabeteams, die Spezifikationen erstellen: KI kann Ausschreibungsentwuerfe gegen fruehere Ausschreibungen pruefen, Widersprueche zwischen Abschnitten kennzeichnen, Anforderungen identifizieren, die den Wettbewerb unbeabsichtigt einschraenken koennten, und sicherstellen, dass Bewertungskriterien klar und messbar sind.
Fuer Vergabeteams, die Angebote bewerten: KI stellt sicher, dass jeder Bieter dieselbe gruendliche Pruefung erhaelt. Wenn ein kleinerer, weniger erfahrener Bieter ein technisch starkes Angebot einreicht, aber seinen besten Inhalt im falschen Abschnitt vergrabt, findet die KI ihn trotzdem. Sie liest alles, nicht nur das, was dort steht, wo man es erwartet.
Das ist fuer den Wettbewerb wichtig. Wenn Bieter darauf vertrauen, dass ihre Angebote vollstaendig und fair gelesen werden, aendert sich die Kalkulation. Die Bewerbung wird die Investition wert. Mehr Bieter erscheinen. Der Wettbewerb verbessert sich. Oeffentliche Gelder werden besser ausgegeben.
Das Einzelbieter-Problem ist nicht nur eine Frage der Regulierung oder Marktgroesse. Es ist eine Frage des Vertrauens in den Prozess. Werkzeuge, die Bewertung transparent, gruendlich und evidenzbasiert machen, bauen dieses Vertrauen wieder auf -- Ausschreibung fuer Ausschreibung.